Das Verwaltungsgericht Berlin hat am 23.08.2006 (20 A 183/06) im einstweiligen Rechtsschutzverfahren den Antrag auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Widerspruches abgelehnt.
Zur Begründung führte es aus:
(I) Der Ast. wendet sich gegen die für sofort vollziehbar erklärte Entziehung seiner polnischen Fahrerlaubnis.
Dem heute 50-jährigen deutschen Ast. wurde am 30. 9. 1983 eine Fahrerlaubnis erteilt. Am 8. 1. 2001 nahm der Ast. unter Alkoholeinfluss bei absoluter Fahruntauglichkeit am Straßenverkehr teil. Deswegen wurde ihm mit Urteil des AG Bad Freienwalde vom 7. 6. 2001 die Fahrerlaubnis entzogen und eine Sperrfrist von 5 Monaten verhängt.
Am 4. 10. 2001 und erneut am 10. 12. 2002 beantragte der Ast. in Deutschland die Neuerteilung der Fahrerlaubnis. Nachdem die geforderten medizinischpsychologischen Gutachten negativ ausgefallen waren, lehnte die Fahrerlaubnisbehörde die Erteilung einer neuen Fahrerlaubnis mit Bescheiden vom 15. 2. 2002 bzw. 6. 6. 2003 ab. Am 2. 8. 2005 stellte die Bundesgrenzschutzinspektion Manchow bei einer polizeilichen Grenzkontrolle fest, dass der Ast. im Besitz eines am 11. 7. 2005 in Polen ausgestellten Führerscheins war. Mit Schreiben vom 6. 10. 2005 forderte ihn das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten als Fahrerlaubnisbehörde auf, innerhalb von zwei Monaten ein medizinisch-psychologisches Gutachten einer amtlich anerkannten Begutachtungsstelle für Fahreignung vorzulegen, in dem u.a. die Frage beantwortet werden sollte, ob zu erwarten sei, dass der Ast. auch zukünftig ein Kraftfahrzeug unter Alkoholeinfluss führen werde.
Mit Bescheid vom 12. 12. 2005 – bestätigt durch den Widerspruchsbescheid vom 22. 2. 2006 – entzog das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten die polnische Fahrerlaubnis und erklärte, die Entziehung habe die Wirkung einer Aberkennung des Rechts, von der ausländischen Fahrerlaubnis im Inland Gebrauch zu machen. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid, die Fahreignung des Ast. im Inland sei durch die polnische Fahrerlaubnis nicht nachgewiesen. Die wegen der Trunkenheitsfahrt bestehenden Zweifel an seiner Fahreignung könnten nur durch ein medizinisch-psychologisches Gutachten ausgeräumt werden, das der Ast. nicht vorgelegt habe. Das Landesamt ordnete die sofortige Vollziehung des Bescheides an und forderte den Ast. auf, seinen Führerschein binnen fünf Tagen nach Zustellung des Bescheides abzugeben, und drohte für den Fall der Nichtbefolgung die Festsetzung eines Zwangsgeldes in Höhe von 511,00 Euro an.
Gegen diesen Bescheid richtet sich die am 27. 3. 2006 rechtzeitig erhobene Klage VG 20 A 120.06.
Der Ast. bezieht sich zur Begründung seines Antrages auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes auf sein Klagevorbringen, mit dem er im Wesentlichen geltend gemacht hat, dass es angesichts der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für die Entziehung der Fahrerlaubnis an einer Rechtsgrundlage fehle.
Der Ast. beantragt sinngemäß,
die aufschiebende Wirkung der Klage VG 20 A 120.06 gegen den Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 12. 12. 2005 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. 2. 2006 wiederherzustellen bzw. anzuordnen.
Der Ag. beantragt,
den Antrag abzulehnen.
(II) Der Antrag ist gem. § 80 Abs. 5 VwGO zulässig; insbesondere fehlt dem Ast. nicht das erforderliche Rechtsschutzbedürfnis. Denn das Landesamt für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten hat dem Ast. mit dem angefochtenen Bescheid vom 12. 12. 2005 seine polnische Fahrerlaubnis entzogen, ihn zur Vorlage des Führerscheins aufgefordert und für den Weigerungsfall ein Zwangsgeld angedroht. Damit hat die Fahrerlaubnisbehörde einen belastenden Verwaltungsakt erlassen, gegen den Widerspruch, Klage und ein Antrag nach § 80 Abs. 5 VwGO zulässig sind.
Es kann dahinstehen, ob die Behörde sich auch darauf hätte beschränken können, im Hinblick auf die frühere Entziehung der Fahrerlaubnis bzw. die Versagung der Neuerteilung in Deutschland die fehlende Berechtigung des Ast. zum Führen eines Kraftfahrzeuges im Inland gem. § 28 IV Nr. 3 Fahrerlaubnisverordnung – FeV – festzustellen und ihn auf einen Antrag gem. § 28 Abs. 5 FeV – bzw. im gerichtlichen Eilverfahren auf einen Antrag gem. § 123 VwGO – zu verweisen. Denn diesen Weg hat die Behörde nicht gewählt.
(III) Der zulässige Antrag ist jedoch nicht begründet. Nach nationalem Recht der Bundesrepublik Deutschland ist der Bescheid des Landesamtes für Bürger- und Ordnungsangelegenheiten vom 12. 12. 2005 rechtmäßig (unten 1.). Dass diese nationalen Regelungen gegen europarechtliche Vorgaben verstoßen, steht nach der im vorliegenden Verfahren gebotenen summarischen Prüfung nicht zur Überzeugung der Kammer fest (unten 2.). Der Ausgang des Klageverfahrens ist deshalb offen; die danach vorzunehmende Interessenabwägung fällt zulasten des Ast. aus (unten 3.).
1. Rechtsgrundlage für die Entziehung einer EU-Fahrerlaubnis ist § 28 I FeV. Nach Satz 3 der Bestimmung finden auf diese Fahrerlaubnisse die Vorschriften der Fahrerlaubnisverordnung Anwendung, soweit nichts anderes bestimmt ist. Die Fahrerlaubnis ist nach § 46 I FeV zu entziehen, wenn sich der Inhaber der Fahrerlaubnis als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Nach § 46 Abs. 5 Satz 1 FeV erlischt mit der Entziehung die Fahrerlaubnis; bei einer ausländischen Fahrerlaubnis erlischt das Recht zum Führen von Kraftfahrzeugen im Inland (§ 3 II Satz 2 StVG, § 46 Abs. 5 Satz 2 FeV).
Die Voraussetzungen für eine Entziehung der Fahrerlaubnis nach diesen Vorschriften sind hier erfüllt. Insbesondere sind diese anwendbar:
Die grundsätzliche Anerkennung der ausländischen Fahrerlaubnisse stellt § 28 I Satz 1 FeV sicher. Danach können Inhaber einer gültigen EU-Fahrerlaubnis, die ihren ordentlichen Wohnsitz in der Bundesrepublik Deutschland haben, vorbehaltlich der Einschränkungen nach den II bis 4, im Umfang ihrer Berechtigung Kraftfahrzeuge im Inland führen. Nach § 28 IV Nr. 3 FeV gilt diese Berechtigung unter anderem nicht für Inhaber einer EU-Fahrerlaubnis, denen die Fahrerlaubnis im Inland vorläufig oder rechtskräftig von einem Gericht oder sofort vollziehbar oder bestandskräftig von einer Verwaltungsbehörde entzogen worden ist, denen die Fahrerlaubnis bestandskräftig versagt worden ist oder denen die Fahrerlaubnis nur deshalb nicht entzogen worden ist, weil sie zwischenzeitlich auf die Fahrerlaubnis verzichtet haben. § 28 Abs. 5 FeV sieht vor, dass das Recht, von der EU-Fahrerlaubnis nach einer der in IV Nr. 3 genannten Entscheidungen im Inland Gebrauch zu machen, auf Antrag erteilt wird, wenn die Gründe für die Entziehung oder die Sperre nicht mehr bestehen. Der Ag. hat § 28 IV Nr. 3, Abs. 5 FeV im vorliegenden Fall nicht angewandt. Seinem Vorgehen ist vielmehr zu entnehmen, dass er davon ausgeht, der Ast. habe mit dem Erwerb des polnischen Führerscheins nach der Grundregel des § 28 I FeV die Fahrberechtigung auch für das Inland wieder erworben.
Die Fahrerlaubnisbehörde ist in diesem Fall ermächtigt, fortbestehende Fahreignungsbedenken gem. §§ 28 I Satz 3, 46 I und 3, 13 Nr. 2 Buchst. c FeV zu überprüfen und die Vorlage eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zu fordern. Gemäß § 13 Nr. 2 Buchst. c FeV ordnet die Fahrerlaubnisbehörde zur Vorbereitung einer Entscheidung über die Entziehung der Fahrerlaubnis an, dass ein medizinisch-psychologisches Gutachten beizubringen ist, wenn ein Fahrzeug im Straßenverkehr bei einer Blutalkoholkonzentration von 1,6 Promille geführt wurde. Bringt der Betroffene das Gutachten nicht fristgerecht bei, darf die Fahrerlaubnisbehörde gem. § 11 Abs. 8 FeV auf dessen Nichteignung schließen (so VG Berlin, 11. Kammer, Beschluss vom 12. 10. 2005 – VG 11 A 690.05 – und Beschluss vom 26. 8. 2005 – VG 11 A 606.05; VG Berlin, 4, Kammer, Beschluss vom 13. 6. 2005 – VG 4 A 184.05; im Ergebnis auch VG Neustadt/Weinstraße, Beschluss vom 11. 3. 2005 – 4L 389/05.NW, VG Sigmaringen, Beschluss vom 9. 9. 2005 – 7 K 985/05, beide zitiert nach juris). Die Voraussetzungen für eine Entziehung der Fahrerlaubnis liegen im Fall des Antragsteilers vor. Denn er hat am 8. 1. 2001 ein Fahrzeug mit einer Blutalkoholkonzentration von 2,51‰ geführt und der Fahrerlaubnisbehörde das von ihr geforderte Gutachten nicht fristgerecht beigebracht. Sie durfte deshalb auf seine Nichteignung schließen.
2. Ob die Anwendung nationalen Rechts in der dargestellten Systematik auf Grund europarechtlicher Vorgaben zugunsten des Ast. eingeschränkt oder ausgeschlossen ist, ist eine derzeit offene Rechtsfrage.
Ungeklärt ist, ob dem Vorgehen der deutschen Fahrerlaubnisbehörde Art. 1 II der Richtlinie 91/439/EWG des Rates vom 29. 7. 1991 über den Führerschein (ABI. L 237, S. 1) in der Fassung der Richtlinie 97/26/EG des Rates vom 2. 6. 1997 (ABI. L 150, S. 41) und der Richtlinie 2000/56/EWG der Kommission vom 14. 9. 2000 (ABI. L 237 S. 45 ff.) – im Folgenden: Richtlinie 91/439/EWG – entgegensteht (so wohl: OVG Rhld.-Pf., Beschluss v. 15. 8. 2005, NJW 2005, 3228; offen gelassen: BVerwG, Urteil v. 17. 11. 2005, NJW 2006, 1151 ff.). Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH (im Folgenden: EuGH) sieht Art. 1 II der Richtlinie 91/439/EWG die gegenseitige Anerkennung der von den Mitgliedstaaten ausgestellten Führerscheine ohne jede Formalität vor und der Besitz eines solchen EU-Führerscheins ist als Nachweis dafür anzusehen, dass sein Inhaber die in der Richtlinie 91/439/EWG vorgesehenen Voraussetzungen für die Ausstellung erfüllt hat (vgl. EuGH Urteil v. 29. 4. 2004 Rs. C-476/01 – Kapper, NZV 2004, 372, 374, m.w. Nachw.). Zugleich erlegt Art. 1 II der Richtlinie 91/439/EWG den Mitgliedstaaten damit eine klare und unbedingte Verpflichtung zur Anerkennung auf, die keinen Ermessensspielraum in Bezug auf die Maßnahmen einräumt, die zu erlassen sind, um dieser Verpflichtung nachzukommen (vgl. EuGH, Beschluss v. 6. 4. 2006 Rs. C-227/05 – Halbritter, auf die Vorlagefrage des VG München, Beschluss v. 4. 5. 2005, NJW 2005, 2800). Die Prüfung, ob die Voraussetzungen für die Erteilung des Führerscheins z.B. hinsichtlich der in Art. 7 I lit. b) und Art. 9 der Richtlinie 91/439/EWG vorgesehenen Wohnsitzvoraussetzungen erfüllt sind, ist nach der durch den EuGH erfolgten verbindlichen Auslegung (Art. 220, 234 I lit. a) EG) der zitierten Richtlinie somit ausschließlich Sache des ausstellenden Mitgliedstaates.
Nach Auffassung der Kammer bestehen jedoch Bedenken, diese in der genannten Rechtsprechung des EuGH aufgestellten Grundsätze in Fällen wie dem des Ast. einschränkungslos anzuwenden. Auch nach dem Beschluss des EuGH in der Rechtssache Halbritter sind die hier entscheidenden gemeinschaftsrechtlichen Fragestellungen nicht abschließend geklärt (vgl. dazu die Rechtsprechungsübersicht bei VG Sigmaringen, Beschluss v. 27. 7. 2006 – 6 K 924/06 –, zit. nach juris). Denn nach ständiger Rechtsprechung des EuGH ist die Anwendung des Gemeinschaftsrechts ausgeschlossen, wenn die Berufung darauf einen Rechtsmissbrauch darstellt, der der Umgehung von nationalem Recht dient (für den Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs: Urteil v. 3. 12. 1974 Rs. 33/74 – van Binsbergen, EuGHEEuGH-Slg 1974, 1299 (RdNr. 13); Urteil v. 3. 2. 1993 – Rs. C-148/91 – Veronica Omroep Organisatie, EuGHEEuGH-Slg 1993, I-487 (RdNr. 12); Urteil v. 5. 10. 1994 – Rs. C 23/93 – TV10, EuGHEEuGH-Slg 1994,1-4795 (RdNr. 21); auf dem Gebiet der Niederlassungsfreiheit: Urteil v. 7. 2. 1979 – Rs. 115/78 – Knoors, EuGHEEuGH-Slg 1979, 399 (RdNr. 25); Urteil v. 3. 10. 1990 – Rs. C-61/89– Bouchoucha, EuGHEEuGH-Slg 1990, 1-3551 (RdNr. 14); Urteil v. 9. 3. 1999 – Rs. C-212/97 – Centros Ltd., EuGHEEuGH-Slg 1999, 1-1459 (RdNr. 24) m.w. Nachw. auch für die Gebiete des freien Warenverkehrs, der sozialen Sicherheit und der Arbeitnehmerfreizügigkeit). Nach dieser Rechtsprechung können die nationalen Gerichte im Einzelfall das missbräuchliche Verhalten der Betroffenen auf der Grundlage objektiver Kriterien in Rechnung stellen, um ihnen gegebenenfalls die Berufung auf das einschlägige Gemeinschaftsrecht zu verwehren; sie haben jedoch bei der Würdigung eines solchen Verhaltens die Ziele der fraglichen Bestimmungen zu beachten (EuGH, Urteil v. 2. 5. 1996 – Rs. C-206/94 – Paletta, EuGH 1996,1 2357 (RdNr. 24).
Auch die Rechtsetzungsorgane der EG haben zwischenzeitlich die Folgen der – massenhaften – missbräuchlichen Geltendmachung von Gemeinschaftsrecht erkannt: Nach Art. 11 IV des Richtlinienentwurfs in der Fassung, die der Rat der Europäischen Union auf seiner 2721. Tagung am 27. 3. 2006 beschlossen hat (vgl. den Text in der Vorlage vom 17. 3. 2006 zum Dossier 2003/0252 (COD) 7437/06 ADD 1, http.7&/register.consilium.europa.eu), lehnt es ein Mitgliedstaat ab, einem Bewerber, dessen Führerschein in einem anderen Mitgliedstaat eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen wurde, einen Führerschein auszustellen; weiter lehnt ein Mitgliedstaat die Anerkennung der Gültigkeit eines Führerscheins ab, der von einem anderen Mitgliedstaat einer Person ausgestellt wurde, deren Führerschein in seinem Hoheitsgebiet eingeschränkt, ausgesetzt oder entzogen ist.
Eine Gesamtwürdigung der objektiven Umstände spricht im vorliegenden Fall für einen offenen Missbrauch der mit der noch geltenden Richtlinie 91/439/EWG eingeführten gegenseitigen Anerkennung von EU-Führerscheinen. Nach dem Sachverhalt erscheint es bei der gebotenen summarischen Prüfung als ausgeschlossen, dass der Ast. derzeit einen Anspruch auf Erteilung einer neuen inländischen Fahrerlaubnis hat, ohne zuvor ein positives medizinisch-psychologisches Gutachten vorgelegt zu haben. Es drängt sich auf, dass der Ast. als Konsequenz aus seiner Vorbelastung und aus seiner Einschätzung, ein positives Gutachten nicht erhalten zu können, sich die polnische Fahrerlaubnis beschafft hat. Auf ein rechtsmissbräuchliches Verhalten des Ast. weist nicht zuletzt der Umstand hin, dass er die Auflage der Kammer im Klageverfahren, sämtliche die Erteilung der polnischen Fahrerlaubnis betreffenden Unterlagen, insbesondere ärztliche Befunde, vorzulegen und ferner zu belegen, wann er sich in Polen aufgehalten hat, nicht beantwortet hat. Damit ist schon nicht feststellbar, dass der Ast. die polnische Fahrerlaubnis in einem regulären Verfahren erhalten hat und in Polen einen ordentlichen Wohnsitz i.S. des Art. 9 I Richtlinie 91/430/EWG begründet hatte. Nach alledem besteht der begründete Verdacht, dass der Ast. sich unter Missbrauch des Gemeinschaftsrechts und unter Umgehung der in der Richtlinie 91/439/EWG enthaltenen Voraussetzungen im Wege eines sogenannten Führerschein-Tourismus eine neue Fahrerlaubnis in Polen beschafft hat (vgl. zur Werbung deutscher Fahrschulen und Reiseveranstalter zum Führerschein-Tourismus in benachbarte EU-Mitgliedstaaten: Bräutigam, BAK 2004, 441; Ludovisy, DAR 2005, 7, 8; Brenner, DAR 2005, 363, 366; Grohmann, BAK 2005, 106, 113).
3. Die abschließende Aufklärung der angesprochenen Tatsachenfragen und die abschließende Würdigung der aufgezeigten Rechtsfragen – die letztlich der EuGH entscheidet (vgl. dazu Vorlagebeschluss des VG Chemnitz vom 11. 7. 2006 – 2 K 1380/05 –) – ist im Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes jedoch nicht geboten und muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben. Für das vorliegende Eilverfahren bedeutet das, dass der Ausgang des Klageverfahrens offen ist und hinsichtlich der angeordneten sofortigen Vollziehbarkeit des angefochtenen Bescheides eine Interessenabwägung vorzunehmen ist. Diese fällt zulasten des Ast. aus.
Das Interesse der Allgemeinheit an der Sicherheit des Straßenverkehrs nach der Richtlinie 91/439/EWG als auch der aus Art. 2 II Satz 1 GG ableitbare Auftrag zum Schutz vor erheblichen Gefahren für Leib und Leben (vgl. BVerfG, Urteil v. 16. 10. 1977, BVerfGE 46, 160, 164) gebieten es, hohe Anforderungen an die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen zu stellen. Ein Fahrerlaubnisinhaber muss den Entzug dieser Berechtigung dann hinnehmen, wenn hinreichender Anlass zu der Annahme besteht, dass aus seiner aktiven Teilnahme am öffentlichen Straßenverkehr eine Gefahr für dessen Sicherheit resultiert; dieses Risiko muss deutlich über demjenigen liegen, das allgemein mit der Zulassung von Personen zum Führen von Kraftfahrzeugen im öffentlichen Straßenverkehr verbunden ist.
Im Falle des Ast. bedeutet das, dass auf Grund seiner Alkoholstraftat im Straßenverkehr derzeit nicht mit der erforderlichen Wahrscheinlichkeit von einer Fahreignung des Ast. ausgegangen werden kann. Der Ast. hat auch nicht substanziiert dargelegt, dass die bei ihm – jedenfalls früher – bestehende Alkoholproblematik den polnischen Behörden vor Erteilung der Fahrerlaubnis bekannt geworden und es zu einer verwertbaren ärztlichen Untersuchung gekommen ist, mit der die Eignungszweifel ausgeräumt worden sind. Im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens ist davon auszugehen, dass der Ast. sich nicht in geeigneter Weise mit seinem Alkoholproblem auseinandergesetzt hat und die von ihm ausgehende Gefahr weiterhin besteht.
Diese Gefährdung der Allgemeinheit kann auch nicht vorübergehend bis zum Abschluss des Klageverfahrens hingenommen werden. Die privaten Interessen des Ast. müssen dahinter zurückstehen.
Die Pflicht zur Abgabe des Führerscheins ergibt sich aus § 3 III Satz 3 StVG, § 47 II Satz 1 i.V. mit I Satz 1 FeV.
Die gem. § 4 AGVwGO i.V. mit § 80 II Satz 1 Nr. 3 VwGO sofort vollziehbare Zwangsgeldandrohung ist rechtlich ebenfalls nicht zu beanstanden; eine Anordnung der aufschiebenden Wirkung kommt daher insoweit nicht in Betracht.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 I VwGO, die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 52f. GKG.
Rechtsmittelbelehrung
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